最高檢以行政檢察類案監(jiān)督為主題發(fā)布指導(dǎo)性案例 

　　個案監(jiān)督和類案監(jiān)督相結(jié)合 把訴源治理做深做實 

　　4月18日，最高人民檢察院發(fā)布第三十六批指導(dǎo)性案例，歸納提煉行政檢察類案監(jiān)督的類型、方式及辦案規(guī)則，指導(dǎo)類案監(jiān)督工作實踐。這是最高檢首次以行政檢察類案監(jiān)督為主題發(fā)布指導(dǎo)性案例。 

　　該批指導(dǎo)性案例共4件，分別是盧某訴福建省某市公安局交警支隊道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案，湖南省某市人民檢察院對市人民法院行政訴訟執(zhí)行活動檢察監(jiān)督案，安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局申請執(zhí)行強制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監(jiān)督案，糜某訴浙江省某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、某市人民政府信息公開及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案。 

　　最高檢黨組成員、副檢察長楊春雷表示，該批指導(dǎo)性案例突出類案監(jiān)督對公正司法、依法行政的促進(jìn)作用，遵循行政檢察的內(nèi)在規(guī)律，反映了行政檢察監(jiān)督的能動性，充分體現(xiàn)了行政檢察監(jiān)督的更高質(zhì)效。行政檢察類案監(jiān)督發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的作用，秉持穿透式監(jiān)督、能動監(jiān)督、系統(tǒng)監(jiān)督理念，以個案為切口，對司法、執(zhí)法活動中存在的同類錯誤或適用法律不一致等共性問題，或者針對行政執(zhí)法、社會治理中存在的普遍性問題，與審判機關(guān)、行政機關(guān)形成共識。 

　　以盧某訴福建省某市公安局交警支隊道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案為例，檢察機關(guān)針對吊銷機動車駕駛證執(zhí)法決定與行政裁判存在適用法律不一致的共性問題，通過抗訴糾正個案，并與相關(guān)單位就此類案件辦理達(dá)成共識。 

　　楊春雷表示，下一步，行政檢察將一如既往深入貫徹習(xí)近平法治思想，堅持以人民為中心，以落實為主線，以高質(zhì)量發(fā)展為主題，更加注重系統(tǒng)觀念，切實增強類案監(jiān)督意識；更加注重個案監(jiān)督和類案監(jiān)督相結(jié)合，確保同一類案件在同等條件下得到同等處理，規(guī)范執(zhí)法司法行為，保障法律統(tǒng)一正確實施；更加注重源頭治理，把訴源治理做深做實做細(xì)，依法能動履職，更加自覺從具體案件中“見微知著”，推動解決一個地方、一個行業(yè)、一個領(lǐng)域的突出問題，實現(xiàn)辦理一案、治理一片、惠及一方的良好效果。 

　　關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院 

　　第三十六批指導(dǎo)性案例的通知 

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院：

　　經(jīng)2022年1月19日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第八十七次會議決定，現(xiàn)將盧某訴福建省某市公安局交警支隊道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案等四件案例（檢例第146—149號）作為第三十六批指導(dǎo)性案例（行政檢察類案監(jiān)督主題）發(fā)布，供參照適用。 

　　最 高 人 民 檢 察 院 

　　2022年3月3日    

　　目錄 

　　案例一、盧某訴福建省某市公安局交警支隊道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案 

　　案例二、湖南省某市人民檢察院對市人民法院行政訴訟執(zhí)行活動檢察監(jiān)督案 

　　案例三、安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局申請執(zhí)行強制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監(jiān)督案 

　　案例四、糜某訴浙江省某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、某市人民政府信息公開及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案 

　　案例三 

　　安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局申請執(zhí)行強制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監(jiān)督案 （檢例第148號） 

　　行政檢察 類案監(jiān)督 違法占地 非訴執(zhí)行 不予受理 法律適用錯誤 

　　【要旨】 

　　人民檢察院在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督中，對不具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院不予受理的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)人民法院在多個行政非訴執(zhí)行案件中存在同類法律適用錯誤的，可以通過對其中有代表性的典型案件進(jìn)行監(jiān)督，解決一類案件法律適用問題，促進(jìn)建立長效機制，確保法律監(jiān)督效果。 

　　【基本案情】 

　　2018年至2020年，安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局（原某縣國土資源局）依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》對轄區(qū)內(nèi)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地進(jìn)行建設(shè)的違法行為進(jìn)行調(diào)查后，先后作出多個包含責(zé)令限期拆除違法建筑物等內(nèi)容的處罰決定。部分行政相對人在法定期限內(nèi)既不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又未自行拆除違法建筑物，縣自然資源和規(guī)劃局依照《中華人民共和國行政處罰法》（2017年）第五十一條的規(guī)定，對其中的64個處罰決定先后以直接提交、郵寄申請書等方式向縣人民法院申請強制拆除違法建筑物，縣人民法院均不予受理。 

　　【檢察機關(guān)履職過程】 

　　案件來源。2018年12月，某縣人民檢察院在全國檢察機關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動中發(fā)現(xiàn)該類案件線索，對其中3起典型案件啟動監(jiān)督程序。 

　　調(diào)查核實。根據(jù)案件情況，檢察機關(guān)重點開展了以下調(diào)查核實工作：向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T了解近年來拆除違法建筑物行政處罰決定的自動履行和申請法院強制執(zhí)行情況；實地查看違法占地現(xiàn)場；向人民法院了解相關(guān)情況。檢察機關(guān)查明：縣自然資源和規(guī)劃局申請法院強制執(zhí)行符合法律規(guī)定，縣人民法院對2018年以來該類執(zhí)行申請均不予受理。 

　　監(jiān)督意見。縣人民檢察院審查認(rèn)為，法院對自然資源和規(guī)劃局強制執(zhí)行申請既不受理又不作出不予受理的裁定，縣自然資源和規(guī)劃局在無行政強制執(zhí)行權(quán)的情況下，既無法申請人民法院強制執(zhí)行，又無法向上一級人民法院申請復(fù)議進(jìn)行救濟，案件被擱置，被非法占用的土地得不到恢復(fù)，土地管理秩序不能有效維護(hù)。經(jīng)檢察委員會討論決定，于2018年12月向縣人民法院提出檢察建議，建議其依法受理并審查行政機關(guān)的執(zhí)行申請。 

　　回復(fù)意見。縣人民法院收到檢察建議后，經(jīng)審判委員會討論后回復(fù)縣人民檢察院：《中華人民共和國行政強制法》第四十四條、《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強制拆除問題的批復(fù)》（法釋〔2013〕5號）賦予了自然資源和規(guī)劃局強制執(zhí)行權(quán)，土地管理法與行政強制法存在沖突，應(yīng)當(dāng)適用行政強制法，人民法院不予受理縣自然資源和規(guī)劃局的強制執(zhí)行申請符合法律規(guī)定；正在與縣政府、國土部門協(xié)商，妥善解決違法建筑物的強拆問題，對檢察建議不予采納。 

　　跟進(jìn)監(jiān)督。縣人民檢察院提請市人民檢察院跟進(jìn)監(jiān)督。市人民檢察院審查認(rèn)為，根據(jù)我國法律規(guī)定，行政機關(guān)自行實施強制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)由法律明確授權(quán)，法律沒有明確規(guī)定由行政機關(guān)自行強制執(zhí)行的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請法院強制執(zhí)行。《中華人民共和國行政強制法》對“行政機關(guān)強制執(zhí)行程序”和“申請人民法院強制執(zhí)行”分兩章作出規(guī)定。該法第四十四條規(guī)定“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除?！北緱l規(guī)定在“行政機關(guān)強制執(zhí)行程序”一章，是對“具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)”實施強制拆除所作的程序性規(guī)定，不是對某一行政機關(guān)具有行政強制執(zhí)行權(quán)的法律授權(quán)。案涉行政處罰決定均系自然資源主管部門根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》作出，該法未授予自然資源主管部門強制拆除違法建筑物的執(zhí)行權(quán)。該法第八十三條規(guī)定，“依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的……由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行”。自然資源主管部門針對違反土地管理法的行為作出責(zé)令強制拆除的處罰決定，行政相對人期滿不起訴又不自行拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強制拆除問題的批復(fù)》是就城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的違法建設(shè)強制拆除所作的司法解釋，即依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)對違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的違法建筑物強制拆除，縣級以上人民政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出限期拆除的決定，當(dāng)事人逾期不拆除的，有權(quán)責(zé)成有關(guān)部門強制拆除。本案自然資源主管部門申請執(zhí)行的行政處罰決定均系依據(jù)土地管理法作出，依法應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院不予受理違反法律規(guī)定。 

　　2019年6月，市人民檢察院就上述3起案件向市中級人民法院提出檢察建議，建議其監(jiān)督縣人民法院糾正違法行為。市中級人民法院在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)，已建議縣人民法院自行糾正?？h人民法院依法受理并作出準(zhǔn)予強制執(zhí)行裁定，并均已執(zhí)行。 

　　建立長效機制。縣人民檢察院就案涉問題報告縣人大常委會，并與縣政府座談交流。在各方共同推動下，2020年5月，縣人民政府制發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步建立健全違法違規(guī)用地防控治理長效機制的意見》，明確行政執(zhí)法部門就拆除非法占地違法建筑物向法院申請強制執(zhí)行，法院裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行后，由縣政府安排屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施。此后，縣人民法院對縣自然資源和規(guī)劃局該類案件的強制執(zhí)行申請均予以受理并裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。同時縣、鄉(xiāng)兩級政府及行政主管部門按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地管理、拆控并重、綜合治理”的原則，建立健全網(wǎng)格巡查、快速反應(yīng)、聯(lián)合執(zhí)行、聯(lián)席會議等八項工作機制，確保對違法違規(guī)用地執(zhí)行到位，有效遏制了土地違法行為。 

　　【指導(dǎo)意義】 

　　（一）人民檢察院辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，對于不具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院不予受理的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有授權(quán)行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院應(yīng)當(dāng)受理、審查并依法作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法實現(xiàn)的行政管理目的不同，關(guān)于法律責(zé)任的具體規(guī)定也有區(qū)別。土地管理法主要針對的是違法占地行為，城鄉(xiāng)規(guī)劃法主要針對的是“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)”的違法行為。土地管理法未授權(quán)自然資源主管部門強制拆除違法占地建筑物的執(zhí)行權(quán)，因此自然資源主管部門適用土地管理法作出責(zé)令強制拆除違法占地建筑物的處罰決定后，占地違法建設(shè)行為人逾期不起訴又不自行拆除的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行，而無權(quán)自行強制執(zhí)行。人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院對應(yīng)當(dāng)受理的強制執(zhí)行申請不予受理的，應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督糾正。 

　　（二）人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)同類案件法律適用錯誤，可以選擇其中幾個典型案件進(jìn)行類案監(jiān)督，促進(jìn)同一類案件正確適用法律，并針對影響法律適用的難點問題建立長效機制。人民檢察院開展法律監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律適用原則和法律解釋方法，準(zhǔn)確識別法律規(guī)范的真實含義，厘清法律適用爭議，通過提出檢察建議督促糾正法律適用錯誤。對一定數(shù)量性質(zhì)相同、適用法律相同的個案存在同類錯誤的，可以選擇幾件典型案件作為突破口進(jìn)行監(jiān)督；對不采納監(jiān)督意見的，可以提請上級檢察機關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督，通過糾正典型案件錯誤為同一類案件糾錯確定標(biāo)準(zhǔn)，提升監(jiān)督效果和效率。加強類案監(jiān)督成果的運用，主動向黨委、人大報告，爭取政府支持，提出解決問題的意見和建議，促進(jìn)各方凝聚共識，形成長效工作機制。 

　　【相關(guān)規(guī)定】 

　　《中華人民共和國行政處罰法》（2017年修正）第五十一條（現(xiàn)為2021年修訂后的第七十二條） 

　　《中華人民共和國行政強制法》（2012年施行）第三十四條、第四十四條 

　　《中華人民共和國土地管理法》（2019年修正）第八十三條 

　　《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強制拆除問題的批復(fù)》（2013年施行） 

　　《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（2016年施行）第九條、第三十一條（現(xiàn)為2021年施行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第三十六條、第一百一十一條）