2025年2月8日《檢察日報》3版

從理念上優(yōu)化、依據(jù)上實化、機制上細化三個方面持續(xù)用力——

扎實推進行刑反向銜接案件

處罰必要性高效裁量

李衛(wèi)東

始終堅持公正優(yōu)先。努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，是習近平法治思想關于公正司法的原則性、基礎性要求，也是高質(zhì)效辦好每一個案件的目標要求。檢察機關對經(jīng)歷了刑事程序的被不起訴人，判斷是否移送行政機關追究其行政違法責任，系跨越部門法的司法裁量行為，需要全面考量行為的行政違法性、社會危害性、行為主體的主觀過錯程度，結(jié)合預防違法犯罪的形勢要求、行為人違法后的表現(xiàn)、在刑事階段的處遇等，權(quán)衡是否整體上達到過罰相當，是否達到恢復受損法益、懲戒違法犯罪的目的，最終實現(xiàn)案件處理的實體公正。檢察機關堅持處罰法定前提下實現(xiàn)處罰必要性的精準裁量，實現(xiàn)維護公共利益和社會秩序的行政目的與保障行政相對人利益不受違法行政處罰侵害相一致，避免出現(xiàn)與人民群眾法感不相適配、偏離人民群眾樸素正義感的案件，就是以個案的依法公正、高質(zhì)效辦理讓人民群眾對公平正義可感可觸。以公正優(yōu)先原則統(tǒng)領處罰必要性裁量，符合行刑反向銜接制度治罪與治理并重的運行邏輯，也契合“高質(zhì)效辦好每一個案件”的基本價值追求。

注重兼顧行政效率。我國行政執(zhí)法與刑事司法各自遵循相應運行機制，制裁理論與執(zhí)法體制各有特點。刑法與行政法在規(guī)范的保護目的、違法行為危害性的判斷上存有差別，刑法干預具有嚴重社會危害性的行為，行政法側(cè)重維護社會秩序和公共利益，行政處罰主要著眼于通過對行政相對人的不法行為給予及時、有效的打擊促使行政秩序歸于正常。檢察機關裁量處罰必要性應當考慮到行政法亦是以一定手段履行保護社會秩序任務，必須關照兩種法律體系和兩種責任，尊重行政法的客觀規(guī)律和治理邏輯，基于行刑一體化保護視角在兩種責任體系中探尋處罰原則和治理之道，在保障個案公正的同時兼顧行政效率要求，實現(xiàn)“應處罰盡處罰”。切實以高質(zhì)效的監(jiān)督辦案維護公共利益、保障社會秩序。

切實恪守履職邊界。全面落實各項行政法律規(guī)定，既是行政檢察履職的基本前提，也是行政檢察履職的重要任務。特別是大量行政犯在我國刑法中得以確立的情形下，行政犯構(gòu)成要件上的行政從屬性、法律責任上的行政可罰性決定了行政犯適用寬嚴相濟刑事政策，更要正視從寬后的免罰、不罰問題。辦理行刑反向銜接案件權(quán)衡處罰必要性，往往需要調(diào)查行業(yè)領域執(zhí)法司法政策及治理現(xiàn)狀、行政法律法規(guī)的具體處罰規(guī)定及實施情況等。這為發(fā)現(xiàn)不同行業(yè)領域行政法律法規(guī)立法及實施過程中行政與刑事治理存在的問題提供了契機，檢察機關進而以檢察監(jiān)督為抓手，促進行政機關依法全面履職，對于從全局上破解公法責任分置產(chǎn)生的問題，凝聚社會治理合力具有重要意義。然而，實施行政處罰的主體為行政主管機關，檢察機關更多的是履行法律監(jiān)督職責，以聽證、調(diào)查、聽取意見等形式開展處罰必要性審查，應當按照法律的規(guī)定和程序推進工作，嚴守職能邊界。

推動完善立法規(guī)定。行政處罰法第32條第五項采取開放式的立法技術授權(quán)相關法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應當從輕或者減輕處罰的具體情形，但行刑反向銜接辦案實踐中發(fā)現(xiàn)部分行業(yè)領域具體行政法及裁量基準缺乏此類規(guī)定。另外，有的罰則規(guī)定的罰款數(shù)額較大，即使違法行為經(jīng)權(quán)衡有處罰必要性，檢察官也會因擔心過罰不當而不建議處罰，存在影響制度運行效果的隱患。裁量處罰必要性根本上還是要對照具體行政法律法規(guī)對違法行為的處罰規(guī)定，衡量行為的行政違法性、社會危害性?；谝陨锨闆r，檢察機關應結(jié)合行刑反向銜接案件辦理，推動行政機關貫徹行政處罰法關于從輕、減輕、免予處罰以及“首違不罰”等的立法精神，依據(jù)行業(yè)領域行政法規(guī)制目的和保護法益的特點，采取類型化的立法表述方式在行政法律法規(guī)或裁量規(guī)則中列明從輕、減輕、不予處罰的具體情形。同時，采取只設處罰幅度上限不設下限的立法方式細化完善裁量基準，并依據(jù)打擊違法犯罪形勢動態(tài)調(diào)整處罰幅度，逐步建立起刑事不起訴、行政處罰相銜接的裁量依據(jù)體系。

體系化重構(gòu)裁量因子。行刑反向銜接案件裁量處罰必要性如何系統(tǒng)考量具體行政法的處罰規(guī)定、刑事不起訴因素、行為主體的個體情況以及在刑事階段的處遇，單位犯罪裁量對單位的處罰必要性是否將單位相關責任人員受到刑事處罰納入考量因素等等，都需要法律適用者形成穩(wěn)定和可操作的思考框架，進而結(jié)合個案事實作出準確決定。實踐中，檢察機關可嘗試借鑒犯罪構(gòu)成“三階層”方法，對處罰必要性考量因素予以體系性思考和合理建構(gòu)，按照由客觀到主觀、由事實到評價、由形式到實質(zhì)的順序?qū)崿F(xiàn)處罰必要性的順序判斷。首先，違法行為構(gòu)成要件該當性可以從違法行為主體以及事實、情節(jié)、造成的危害結(jié)果兩個方面去構(gòu)建。行為主體重點考慮年齡、職業(yè)、經(jīng)濟狀況等個體情況以及實施違法行為的目的、動機等；違法事實、情節(jié)、造成的后果則重點在于依據(jù)行政法規(guī)及裁量基準對不同違法行為的處罰規(guī)定，橫向權(quán)衡行為的社會危害程度和法益侵害性。其次，行為的違法性方面，主要是對形式上違反行政法規(guī)定，但實質(zhì)上對行政法保護的秩序法益侵害較小、具有一定違法阻卻事由的違法行為在裁量時予以考量。再次，“沒有責任就沒有行政處罰”是行政處罰法治的基本要求，審查處罰必要性應將行為人實施違法行為時的主觀過錯程度、違法性認識等作為重要考量因素。此外，盡管通說觀點認為民事、行政、刑事責任不存在排斥關系，但基于行刑反向銜接責任追究的特殊性，行政罰款與民事賠償責任的同質(zhì)性，行為主體在刑事階段的處遇，如在偵查階段被采取過刑事拘留強制措施；單位犯罪相關責任人員已被追究刑事責任，對違法行為造成的結(jié)果承擔了民事賠償責任的，應當在有責性方面予以考量。

建立類案量化裁量模型。在行政機關裁量基準基礎上，依據(jù)類案法益保護特殊性，按照上述方法，針對不同違法犯罪行為類型進一步細化構(gòu)建類案處罰必要性裁量因子。裁量因子分為正向評價因子和負向評價因子，根據(jù)違法行為的危害性程度參照行政機關裁量基準設置裁量起點，并以百分比模式為各裁量因子與裁量起點賦值，百分值相加的結(jié)果作為處罰必要性裁量的重要參考。以排污企業(yè)干擾自動監(jiān)測數(shù)據(jù)超標排放氮氧化物污染環(huán)境行刑反向銜接案件為例，首先橫向比較非法處置危險廢物、干擾自動監(jiān)測數(shù)據(jù)超標排放污染物等污染環(huán)境違法行為的危害性，參照環(huán)境保護主管部門制定的裁量基準合理確定裁量起點百分值。其次，將排放氮氧化物超標的程度、排放時間及排放量，企業(yè)干擾自動監(jiān)測數(shù)據(jù)超標排放氮氧化物案發(fā)原因，刑事案件中企業(yè)是否承擔了環(huán)境損害賠償責任，企業(yè)相關責任人員主觀罪過、被追究刑事責任情況等設置為裁量因子并合理賦值。最后，將裁量起點與各因子的百分值相加，作為處罰必要性審查的重要參照，提升案件處理結(jié)果的精準性。

完善刑事檢察、行政檢察融合履職程序。刑事檢察與行政檢察部門履職相對分離，刑事檢察官審查行政犯違法行為的刑事違法性，往往需要對違反前置法的行政違法性進行調(diào)查分析，重大、疑難、新類型案件可能要經(jīng)歷檢察官聯(lián)席會議討論、向上級院匯報、與行政主管機關及公安機關聯(lián)合會商、提交檢委會討論決定等環(huán)節(jié)。加之，一些基層檢察院行政檢察部門人員配備不足，對所有行刑反向銜接案件作到處罰必要性實質(zhì)審查難度較大。因此，實踐中檢察機關應著力優(yōu)化內(nèi)外協(xié)作、一體履職機制不斷提升辦案質(zhì)效。具體可通過案件繁簡分流實現(xiàn)簡案快處、繁案精辦?？蓪⑿骂愋桶讣?、刑事案件承辦人經(jīng)初步審查認為不起訴后處罰必要性裁量難度大的案件確定為繁案，就繁案建立前端深度介入、中端精細審查、末端程序控制的規(guī)范化審查程序。前端，行刑反向銜接案件承辦人可通過參與刑事案件實地調(diào)查、案件討論等，全面了解違法事實、情節(jié)、刑事出罪事由等；中端，行政檢察部門通過調(diào)查行業(yè)領域行政處罰實踐、征求行政主管機關意見、聯(lián)席會議討論等程序，綜合權(quán)衡處罰必要性；末端，就調(diào)查后是否建議處罰與刑事檢察部門意見不一致，同時行政檢察部門案件討論不能形成多數(shù)意見的案件，提交檢委會討論決定。對已有相關案例可以參照且裁量難度不大的案件，簡化審查程序和法律文書，實現(xiàn)快速辦理。

明確類案強制檢索與行政處罰實踐調(diào)查制度。檢察機關可借助當前司法行政機關建立的行政許可與行政處罰“雙公開”制度，將行政處罰公開案例數(shù)據(jù)、檢察機關行刑反向銜接案例數(shù)據(jù)、審判機關涉及行政處罰訴訟文書庫數(shù)據(jù)進行整合建立數(shù)據(jù)庫，借助數(shù)字檢察賦能處罰必要性裁量。在個案辦理中，尤其是在辦理裁量難度大的案件時，要對類案行政處罰實踐數(shù)據(jù)進行檢索分析，必要時要結(jié)合分析情況赴行政主管機關開展實地調(diào)查，掌握行業(yè)領域違法行為執(zhí)法處罰態(tài)勢、社會治理實踐需求等，將調(diào)查分析情況和數(shù)據(jù)庫類似案例作為處罰必要性判斷的重要參考，確保裁量不偏離執(zhí)法司法實踐，保障處罰的均衡性。

（作者為安徽省人民檢察院副檢察長。本文系2024年度最高人民檢察院檢察應用理論研究課題“行刑反向銜接行政處罰必要性裁量研究”的階段性成果）